Tabla de Contenidos
1. Marco general
En el sector industrial se aplican requisitos sobre productos, servicios y procesos de muy distinto origen y alcance, obligatorios en unos casos, voluntarios en otros; o voluntarios inicialmente que devienen después en obligatorios. Conviene matizar algunos conceptos que presentan proximidad entre sí y cuya muy similar terminología induce a confusión.
1.1. Norma Jurídica y Norma Técnica
Norma Jurídica es, grosso modo, aquélla disposición de carácter general, aprobada por una entidad pública competente, que una vez publicada en una Diario Oficial se aplica con carácter obligatorio y tiene vigencia indefinida. En el ámbito industrial, y en base a exigencias imperativas tales como la protección de la salud y seguridad de los trabajadores y de los consumidores o del medio ambiente, se impone que determinados productos deben fabricarse conforme con determinadas características, lo que se establece en los correspondientes Reglamentos Técnicos –un tipo específico de norma jurídica-.
Sin embargo, con la expresión “norma técnica” nos estamos refiriendo a una cuestión muy distinta, que se encuadra, clásicamente, en el ámbito de la calidad industrial: a través de estas normas, se establecen las características deseables para los productos, servicios y procesos, pero, a diferencia de las anteriores, éstas son voluntarias y los productos que siguen estas especificaciones deseables exhiben un distintivo que hace constar tal circunstancia. Se confía en este caso en que el propio mercado acabe imponiendo la generalización de estas exigencias: los mejores clientes seleccionarán a los proveedores que exhiban los distintivos de mayor calidad de sus productos. Estamos en este caso en el ámbito de la Normalización, normas (no jurídicas) normalmente adoptadas por organismos de base privada (en todos los niveles de decisión política: internacional, europea, nacional y regional).
Cuestión distinta es que la norma técnica, el estándar de normalización, la exigencia de calidad industrial… acabe por imponerse obligatoriamente, o se le reconozca algún efecto jurídico. Es el caso, pertinente en el contexto que aquí se considera, de la norma ISO 50001, entre otras: su cumplimiento es voluntario, pero las empresas que la aplican estarían exentas de someterse a la auditoría energética que, con carácter obligatorio –aunque con menor exigencia- , se establece en la Directiva 2012/27/UE y en el Real Decreto 56/2016 de Eficiencia Energética y Auditorías energéticas que la incorpora.
1.2. La normalización internacional, europea y nacional
En estos tres niveles encontramos organizamos de normalización que producen normas técnicas, que pueden ser coincidentes, o no, respecto de terminados productos, servicios o procesos. Así, si encontramos una certificación que incluya referencia a UNE-EN ISO 9001:2015, nos está indicando que el producto es conforme con:
- una norma nacional (UNE: Una Norma Española), que incorpora
- una norma europea (EN), que a su vez incorpora
- una norma internacional: la ISO 9001 en su versión de 2015.
La liberalización progresiva de la economía internacional, y en particular de los movimientos de mercancías y servicios, explica que progresivamente se vayan armonizando y coordinando estos regímenes, previniendo de esta forma que se generen obstáculos técnicos al comercio. El Reglamento (CE) 1025/2012., sobre normalización europea, actualizó el régimen europeo adaptándolo a los compromisos contraídos por la UE en el marco de la OMC –Organización Mundial del Comercio-, en particular al Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio -en vigor desde 1995-. El artículo 2 de este Reglamento contiene una la relación de definiciones de lo que denomina conceptos esenciales, algunos de los cuales conviene aquí reproducir:
1. «norma»: especificación técnica adoptada por un organismo de normalización reconocido, de aplicación repetida o continua, cuya observancia no es obligatoria, y que reviste una de las formas siguientes:
- «norma internacional»: norma adoptada por un organismo internacional de normalización;
- «norma europea»: norma adoptada por una organización europea de normalización;
- «norma armonizada»: norma europea adoptada a raíz de una petición de la Comisión para la aplicación de la legislación de armonización de la Unión;
- «norma nacional»: norma adoptada por un organismo nacional de normalización;
(…)
4. «especificación técnica»: un documento en el que se prescriben los requisitos técnicos que debe reunir un producto, proceso, servicio o sistema[1]
(…)
8. «organización europea de normalización»: organización que figura en el anexo I (1. CEN: Comité Europeo de Normalización; 2. Cenelec: Comité Europeo de Normalización Electrotécnica; 3. ETSI: Instituto Europeo de Normas de Telecomunicaciones)
9. «organismo internacional de normalización»: la Organización Internacional de Normalización (ISO), la Comisión Electrotécnica Internacional (IEC) y la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT);
10. «organismo nacional de normalización»: organismo notificado a la Comisión por un Estado miembro.
En defecto de norma europea o internacional de normalización, pueden adoptarse normas nacionales: aún en este caso, y con el objetivo de evitar que a través de la normalización se generen obstáculos no justificados al comercio, la adopción de normas nacionales debe de sujetarse a un procedimiento en el que tanto la Comisión Europea como los demás Estados miembros pueden oponerse a su adopción, procedimiento que está regulado en el Reglamento (CE) 1025/2012.
1.3. La normalización en España
La recepción en España del sistema anteriormente referido se hace con el Real Decreto 2200/1995, que aprobó el Reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial, modificado sustancialmente por el Real Decreto 239/2013. El actual sistema reposa sobre dos entidades: el Organismo de Normalización, relacionado con la elaboración de normas Técnicas y la Entidad de Acreditación, que valida – acredita – a las entidades que aplican y verifican las normas y Reglamentos Técnicos:
- Organismos de Normalización (artículo 8 RD 2200/1995), entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocido por la Administración competente, con la finalidad de desarrollar las actividades relacionadas con la elaboración de normas técnicas[2]. En España hasta la fecha la única entidad con este reconocimiento es la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR).
- Entidad de Acreditación, a la que corresponde realizar el reconocimiento formal de la competencia técnica de entidades para certificar, inspeccionar o auditar la calidad, o un laboratorio de ensayo o de calibración y de verificar el cumplimiento y requisitos técnicos para el funcionamiento de los Organismos de control y de los verificadores ambientales. En España, la única entidad de este tipo es la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), regulado por el Real Decreto 1715/2010 que da cumplimiento sobre este aspecto al Reglamento (CE) 765/2008 por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos.
La ENAC acreditará a las entidades y organismos que verifican la concurrencia de requisitos establecidos en las normas. Entre estas entidades (acreditadas por la ENAC) pueden distinguirse dos grupos:
- los que verifican requisitos voluntarios establecidos en las normas de calidad industrial, en los que a su vez se distinguen: las Entidades de certificación, Laboratorios de Ensayo, Entidades Auditoras y de Inspección, Laboratorios de calibración industrial
- los que verifican requisitos obligatorios establecidos en los Reglamentos de Seguridad Industrial, mediante actividades de certificación, ensayo, inspección o auditoría: son los Organismos de control (artículos 41 y ss. RD 2200/1995), en cuya acreditación se especifican los ámbitos reglamentarios en los que se le ha acreditado y, dentro de éstos, los campos de actuación específicos. Los organismos de control que actúan en el ámbito europeo, y que se encargan del marcado CE, se denominan organismos notificados.
En virtud del Principio de Reconocimiento Mutuo, en ausencia de un estándar europeo común, deberá admitirse en otro Estado miembro la certificación emitida por una entidad acreditada en España por la ENAC, y viceversa.
2. Eficiencia Energética
El ahorro energético viene siendo, desde los años ´70 del pasado siglo, un objetivo de las políticas europeas, dada la fuerte dependencia energética exterior de la UE en su conjunto. Este objetivo, en principio debido a una motivación económica, se mantuvo en la normativa aprobada desde entonces, uniéndose a esa motivación otras posteriores de carácter ambiental y climático. De esta forma, se han ido aprobando determinaciones obligatorias que se refieren a los ámbitos más intensivos de consumo energético: productos de la construcción, características energéticas de las edificaciones según tipología, el etiquetado de productos consumidores de energía o más recientemente evaluación del potencial energético de los sistemas urbanos.
Junto a estas determinaciones obligatorias, se ha venido induciendo a las empresas de forma creciente a que incluyeran consideraciones de sostenibilidad en su gestión, tanto a nivel internacional como a nivel europeo. Así, a nivel internacional se adoptó el standard ISO 9001 de sistemas de gestión de calidad, y el estándar ISO 14001 de sistemas de gestión ambiental: este último se integró en el denominado sistema EMAS, en virtud del Reglamento (CE) Nº 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales. El hecho de disponer del certificado ISO 14001 acredita que la empresa ha dado los pasos más importantes para el registro en el EMAS, que añade requisitos adicionales.
En el ámbito específico de la gestión energética, las estrategias europeas promueven la incorporación de las consideraciones energéticas en la gestión de las empresas bien a través de sistemas de gestión bien a través de auditorías energéticas standarizadas.
Así, la Directiva 2012/27/UE, de Eficiencia Energética impuso que, desde diciembre de 2015, las empresas europeas, con exclusión de las PYMEs, debía de someterse a auditorías energéticas (artículo 8) cuyos criterios mínimos, transparentes y no discriminatorios se relacionan en la propia directiva (Anexo VI) realizadas por expertos cualificados y acreditados por los Estados miembros.
Estas auditorías -que tienen carácter específico, o formar parte de una auditoría ambiental más amplia-, pueden considerarse cumplidas cuando se aplique un sistema de gestión energética o ambiental más amplia, acreditadas por la certificación correspondiente otorgada por organismos acreditados, siempre que se consideren satisfechos los requisitos del Anexo VI.
Es en este marco de gestión de la calidad y de gestión ambiental en el que hay que ubicar tanto los sistemas de gestión energética, como las auditorías energética. La ISO 50001 de gestión energética se adopta en 2011, y sigue el esquema de stándares previos, como la ISO 9000 (calidad) y la ISO 14001 (gestión ambiental) de forma que la adecuación progresiva a éstas facilita la implementación de aquéllas. La ISO 50001 establece los requisitos para adoptar, implementar, mantener y mejorar un sistema de gestión energética, con el propósito de habilitar que la organización adopte un enfoque que proporcione una mejora continua del rendimiento energético, incluyendo la eficiencia energética, el uso de la energía y el consumo.
La norma internacional se incorpora el mismo año de su adopción al marco europeo, dando lugar a la norma EN ISO 50001:2011 de sistemas de gestión energética, que se encuentra actualmente (septiembre 2017) en proceso de revisión.
Respecto a las auditorías energéticas[3], a nivel europeo se adoptó en los años siguientes las normas que a continuación se relacionan:
EN 16247-1:2012, Auditorías Energéticas, Requisitos Generales,
EN 16247-2:2014 Auditorías Energéticas, 2ª Parte: Edificios
EN 16247-3:2014 Auditorías Energéticas, 3ª Parte: Procesos
EN 16247-4:2014 Auditorías Energéticas, 4ª Parte: Transporte
EN 16247-5:2015 Auditorías Energéticas, 5ª Parte: Cualificación de los auditores energéticos.
Estos stándares europeos ya incorporan los requisitos establecidos en la norma ISO 50002:2014, que especifica el proceso de realización de una auditoría energética en relación con la eficiencia energética así como sus resultados.
En España se recepciona la norma europea (EN) en norma española UNE-EN 16247:2012 Auditorías energéticas (modificada en 2014) que incluye cuatro partes correspondientes a: requisitos generales, edificios, procesos y transporte.
[1] Y que establece uno o más de los aspectos siguientes: a) las características que debe tener un producto, como los niveles de calidad, rendimiento, interoperabilidad, protección del medio ambiente, salud y seguridad y sus dimensiones, así como los requisitos aplicables al producto en lo que respecta a la denominación con la que se vende, la terminología, los símbolos, los ensayos y los métodos de ensayo, el embalaje, el marcado o el etiquetado y los procedimientos de evaluación de la conformidad; b) los métodos y procedimientos de producción de los productos agrícolas, definidos en el artículo 38, apartado 1, del TFUE, de los productos destinados a la alimentación humana y animal y de los medicamentos, así como los métodos y procedimientos de producción relacionados con los demás productos, en caso de que estos influyan en sus características; c) las características que debe tener un servicio, como los niveles de calidad, rendimiento, interoperabilidad, protección del medio ambiente, salud o seguridad, así como los requisitos aplicables al proveedor en lo que respecta a la información que debe facilitarse al destinatario ( ); d) los métodos y los criterios para evaluar el rendimiento de los productos de construcción, tal como se definen en el… Reglamento…;
[2] En particular desarrolla el Plan Anual de Normalización Española, remite a la Administración los proyectos de normas en fase de aprobación así como las aprobadas y anuladas, en ambos casos para su publicación en el BOE (identificadas por su título y código numérico); asimismo le corresponde las funciones de edición, impresión y venta de las normas, cuyos precios se fijan en el convenio que suscribe con la Administración.
[3] El artículo 2, apdo. 25) de la Directiva 2012/27/UE de Eficiencia Energética define la auditoría energética como “todo procedimiento sistemático destinado a obtener conocimientos adecuados del perfil de consumo de energía existente de un edificio o grupo de edificios, de una instalación u operación industrial o comercial, o de un servicio privado o público, así como para determinar y cuantificar las posibilidades de ahorro de energía a un coste eficiente e informar al respecto”